Riforma costituzionale: un buon compromesso (e diverse questioni aperte)

Daniele Borioli (*)

reseNon è facile esprime un giudizio sintetico sulla riforma costituzionale che è ora approdata all’Aula del Senato, tanto più a lavori ancora in corso, quando ancora non è dato sapere con esattezza quale sarà l’esito conclusivo di questa prima lettura. Giacché diversi sono i punti su cui la discussione è ancora aperta.

Tuttavia, nonostante questo friabile terreno di partenza, proverò ad esprimere con schiettezza, e anche con qualche “rischio” politico, il mio giudizio. Definendo, in primo luogo, qual è l’oggetto della riforma. Che non tocca la parte dei principi, non quella della forma di governo, e neppure quella riguardante la giustizia e il ruolo del potere indipendente della magistratura.

La riforma si concentra, invece: sul superamento del bicameralismo paritario (o “perfetto”); sulle funzioni, nella gran parte dei casi differenziate, delle due Camere, e tra queste in particolare del “nuovo” Senato; sulle modalità di elezione e sullo status giuridico dei senatori; sulle nuove procedure per l’elezione delle cariche di garanzia, a cominciare dal Presidente della repubblica; sul nuovo impianto del Titolo V della Costituzione, che riforma la disciplina dei rapporti  tra Stato e Regioni e ridisegna le articolazioni dell’architettura istituzionale, elidendo le Provincie (a eccezione di Trento e Bolzano) e inserendo le Città metropolitane.

Definito l’oggetto, occorre precisare meglio il contesto istituzionale, politico, socio-economico e culturale, sia di breve che di medio periodo, in cui il processo riformatore si viene a collocare.

Il contesto istituzionale può essere descritto così. Da anni, sappiamo bene che l’ordinamento dello Stato e delle amministrazioni regionali e locali è, seppure non da solo, uno dei fattori che determinano il complicato e inefficiente funzionamento della nostra democrazia. Il che determina su un piano più concreto, le note difficoltà nel dare al processo normativo e alla sua traduzione in azioni positive tempistiche e direzione efficaci.

Mentre su un piano più “alto” produce il paradosso per cui l’impianto, non più adeguato, della parte ordinamentale della Carta finisce per diventare esso stesso (ripeto, “non da solo”) ostacolo all’attuazione dei principi intangibili e progressivi scolpiti nella prima parte del dettato costituzionale.

La questione, se ci si pensa, non è strana e può trovare una parziale ma incisiva spiegazione in una semplice considerazione storica. La coerenza tra i principi della Costituzione e l’impalcatura ordinamentale cui la loro attuazione fu demandata, ha retto adeguatamente alla prova dei fatti per lunghi decenni, producendo avanzamenti significativi sul piano molteplice dei diritti collegati al lavoro e dei diritti civili, e su quello della modernizzazione culturale, economica e sociale del Paese.

Alla base di tale coerenza funzionale e funzionante stava, però, un elemento che, in estrema sintesi, potremmo insediare nella comune, quasi genetica, matrice delle diverse famiglie politiche che diedero vita al compromesso “alto” rintracciabile con molta nettezza nei capisaldi del testo approvato dai costituenti alla fine del 1947. Seppure di quel testo bisognerà un giorno avere il coraggio di vedere, insieme alle moltissime sfavillanti luci, che ne tracciano la “sacralità”, anche i limiti, che hanno pesato come un macigno in diversi campi della vita collettiva di questi decenni

Quella matrice comune è facilmente rintracciabile nell’epopea resistenziale, nel processo di liberazione dal fascismo e dall’occupazione nazista, in cui si forgiò la rinascita della dignità nazionale, si consumò la cesura con la stessa Italia liberale e monarchica post-unitaria, si modellò l’ordine repubblicano della nuova Italia.

cwObbligato, nel contesto della incipiente “guerra fredda”, a far convivere in un sistema a democrazia “bloccata”, senza possibilità di alternanza, non solo opzioni politiche ma vere e proprie “subculture” tra loro antagoniste e, insieme, protagoniste obbligate di una “contrapposizione operosa”, che le ha strette a lungo in un patto avente per finalità la sottrazione dell’Italia al destino dell’arretratezza.

Per molti anni, per quella lunga stagione definita come “prima repubblica”, quel patto ha funzionato. Bene o male, ma ha funzionato. Nelle letture “postume” di quella fase, chi vuole vedere il bicchiere mezzo vuoto evoca il concetto di “consociativismo”; chi vuole vedere il bicchiere mezzo pieno, parla di collaborazione democratica: un concetto che ha avuto la sua più nobile declinazione politica nel “compromesso storico” e nella “solidarietà nazionale”.

Quel contesto istituzionale e politico è stato travolto, spazzato via: da “tangentopoli”, una “catastrofe” che ha estinto come dinosauri alcune delle principali famiglie politiche di governo, e dalla “caduta del muro”, che ha completamente destrutturato il collante identitario e, alla fine, la stessa struttura politica e organizzativa del PCI. Parte significativa delle forze politiche nuove, scaturite dal quel big bang e consolidatesi rapidamente e, per quasi un ventennio, assurte a schieramento egemonico, non avevano e non hanno nel codice resistenziale e costituzionale se non un riferimento vago e indiretto.

Ed erano perciò inevitabili tre conseguenze: a) l’impossibilità di replicare quel rapporto osmotico tra i principi contenuti nella prima parte della Carta e gli strumenti della rappresentanza e del governo cui era affidata la loro attuazione; b) l’esaurimento della spinta propulsiva di quel rapporto “consociativo” su cui si era fondata la modernizzazione del Paese all’epoca della democrazia bloccata; c) la necessità di riorganizzare l’ordinamento istituzionale, fermi restando i principi, al nuovo modello di democrazia “competitiva” dell’alternanza e al nuovo protagonismo, in parte innescato dalla stessa Costituzione originaria, delle Regioni e delle autonomie territoriali.

Questa radicale modifica di quadro, e la conseguente necessità di una profonda rivisitazione della nostra Legge Fondamentale, è percepita tempestivamente dal centrosinistra, che sin dalla nascita dell’Ulivo fa del superamento del bicameralismo paritario e dell’evoluzione dell’ordinamento istituzionale verso il federalismo uno degli obiettivi prioritari del proprio programma politico.

E’ utile ricordare questo passaggio, ormai “storico”, a fronte di talune posizioni iper-critiche da quello stesso milieu, che in modo paradossale, sembrano vedere nell’attuale accelerazione un capriccio o addirittura un vulnus alle radici primigenie del centrosinistra, dimenticando invece gli inaccettabili ritardi e le corresponsabilità che esso stesso ha avuto nel determinare vent’anni di tentativi vani e di “buchi nell’acqua”. Mentre bisognerebbe avere il coraggio di dire che la fretta di oggi, ammesso che di fretta si tratti, non serve che a compensare, in minima parte, gli intollerabili ritardi di ieri.

Tutta questa lunga premessa, serve a capire da dove arriviamo e il punto in cui ci troviamo. Veniamo ora ai contenuti della riforma in discussione.

Prima di tutto, occorre dire che il testo oggi in aula, al netto degli emendamenti su cui l’aula sarà chiamata a esprimersi, è radicalmente diverso da quello proposto dal governo, ed è addirittura agli antipodi di quello, un po’ bizzarro, licenziato alcuni mesi fa dalla direzione nazionale del Partito Democratico.

Il nuovo Senato, che continuerà a chiamarsi Senato della Repubblica, nel passaggio parlamentare è stato investito, rispetto all’impianto originario, da molte e consistenti funzioni: sul fronte delle garanzie, della potestà di intervento nel processo legislativo di moltissime materie, sul fronte del controllo di efficienza delle politiche dello Stato, delle Regioni e delle Autonomie locali. Esso, inoltre, continuerà a funzionare su un asse di bicameralismo paritario in materia di leggi costituzionali, di ratifica dei trattati dell’Unione Europea e delle leggi comunitarie, di elezione del Presidente della Repubblica.

proIl nuovo Titolo V, che dispone tra l’altro la soppressione delle Province già depotenziate in sede di legislazione ordinaria dalla cosiddetta legge “Delrio”, esce dalla Commissione e approda all’aula con una fisionomia fortemente ribaltata rispetto al testo del Governo. Testo che poneva in essere un deciso riaccentramento di poteri e competenze, sconfitto nel corso della discussione e del lavoro parlamentare.

Anzi, la riappropriazione da parte dello Stato, assolutamente comprensibile dopo la sperimentazione del Titolo V riformato nel 2001 e i limiti in essa riscontrati, di alcune funzioni fondamentali nel campo dell’energia, delle infrastrutture, del turismo, si accompagna a una precisa definizione delle materie in cui si eserciterà la competenza esclusiva delle legislazioni regionali, che consolida in quelle funzioni i cardini di un approccio federalista all’ordinamento della Repubblica.

Riservando, questo sì, allo Stato: il compito di determinare le norme generali e comuni, indispensabili per garantire omogeneità e unità degli standards essenziali di prestazione della pubblica amministrazione; la facoltà/dovere di intervenire con poteri sostitutivi, laddove l’inerzia dei governi regionali costituzionalmente competenti venisse a ledere le legittime attese di servizio di cittadini, famiglie e imprese.

Non solo, a esito del percorso parlamentare, la distinzione tra le competenze attribuite allo Stato e quelle conferite alle Regioni, viene esplicitata ed elencata per materie; mentre nella formulazione iniziale proposta dal Governo, le autonomie regionali individuavano le proprie competenze nell’ambito delle cosiddette funzioni “residuali”, vale a dire non indicate nel testo.

Infine, nel contesto di un dispositivo che, pur mantenendo alcuni tratti di “riaccentramento”, ribadisce un orientamento tendenzialmente federalista, va rimarcata la ripresa dei principi di possibile “autonomia differenziata”: quelli per cui, a determinate condizioni, a talune Regioni possano essere delegate dallo Stato ulteriori funzioni, in prima battuta attribuiti alla sfera di competenza statuale.

Nel complesso, la riforma uscita dal lavoro della prima Commissione del Senato (che è auspicabile possa essere ancora migliorato lungo l’iter), costituisce un buon frutto, collocabile con i propri tratti di originalità, ai piani alti in una teorica classifica dei modelli ordinamentali presenti nelle principali democrazie dell’Occidente. Così non era, e va detto, per il testo proposto dal Governo, al quale sarebbe stata addirittura preferibile la soppressione tout-court del Senato.

Restano alcune questioni aperte, che non voglio eludere, afferenti direttamente alla discussione in corso; altre necessariamente da rinviarsi a tempi più distesi, considerando l’attuale passaggio riformatore come un passaggio decisivo ma non conclusivo di un percorso che occorre immaginare scandito ancora da prossime e successive tappe e delle quali parleremo in altre occasioni

Tra le questioni che più hanno affollato il dibattito, anche mediatico, di queste settimane, c’è la diatriba che ha spaccato al suo interno la stessa compagine parlamentare del PD: quella relativa all’elezione diretta o indiretta dei nuovi Senatori. Dico subito che trovo tale questione mal posta, non dirimente e, forse, alla fine contraddittoria rispetto all’obiettivo di fondo: il superamento del bicameralismo paritario e l’assunzione al rango legislativo nazionale del sistema delle autonomie regionali e locali.

Mal posta, giacché il principale binomio di argomenti posto alla base del ragionamento dei sostenitori (non tutti per la verità) dell’elezione diretta è costituito: a) dalla considerazione secondo cui, affidando l’elezione dei nuovi senatori ai consiglieri regionali, si creerebbe un “senato di nominati”; b) dallo svilimento morale della platea di elettorato attivo costituita dai consiglieri regionali, in ragione dei numerosi scandali emersi in questi ultimi due anni, rubricati sotto il titolo di “rimborsopoli”.

denAl primo argomento è facile replicare sottolineando come, quali che siano i consiglieri e i sindaci eletti dalle rispettive assemblee regionali a far parte del nuovo Senato, ciascuno di essi avrà alle spalle una originaria legittimazione democratica diretta da parte degli elettori, in non pochi casi probabilmente assai più forte di molti dei rappresentanti parlamentari attuali e dei deputati futuri. Allo strabismo del secondo ragionamento è sufficiente contrapporre come, già oggi, siano presenti alle camere, eletti direttamente dal popolo, diversi ex amministratori regionali, implicati nell’esercizio dei loro precedenti incarichi in vicende di malversazione su cui la magistratura sta indagando. E ricordare anche come i processi in corso non riguardino solo la “rimborsopoli” dei consigli regionali, ma anche lo scandalo senza precedenti relativo alla compravendita di parlamentari, anch’essi eletti a suffragio universale diretto.

Non dirimente e addirittura contraddittoria, poiché ciò che non si coglie è come la scelta di superare il bicameralismo paritario andando verso una nuova forma e nuove funzioni e competenze del Senato, anziché verso una sua semplice soppressione, sia motivata, oltreché dall’esigenza di mantenere su un fondamento bicamerale il sistema delle garanzie, dall’obiettivo di elevare al rango legislativo primario, almeno su alcune materie, le Regioni e il sistema delle autonomie territoriali.

Vista in questa luce, l’elezione indiretta a carico dei rappresentanti del popolo nelle varie assemblee regionali, rafforza il senso di un mandato che, pur conservando ai sensi dell’articolo 67 della Costituzione la libertà da ogni vincolo, innerva in maniera sostanziale la funzione di rappresentanza in relazione all’ambito regionale da cui essa si esprime e in sintonia con la funzione legislativa che in quell’ambito regionale si è chiamati a svolgere, per elezione diretta dei cittadini.

Caso mai, detto da un sostenitore del modello Bundesrat come il sottoscritto, se un’anomalia va trovata è quella che riguarda la scelta di inserire tra i nuovi senatori anche un sindaco per Regione. Un compromesso comprensibile stante il particolare peso storico e identitario delle municipalità nella nostra vicenda nazionale. E tuttavia un po’ eccentrico se si considera la natura completamente diversa delle Regioni, che sono anche assemblee legislative e Comuni, che hanno una funzione esclusivamente amministrativa.

Ben più consistenti mi appaiono, invece, altre quattro questioni, su cui mi auguro si possano trovare nel corso delle quattro letture i necessari correttivi. La prima riguarda la parità di genere, non ancora adeguatamente risolta nel testo licenziato. La seconda riguarda la platea degli elettori del Presidente della Repubblica, per il quale è ancora prevista la votazione a camere congiunte.

Un meccanismo che, tuttavia, rischia di essere fortemente sbilanciato verso un principio maggioritario pericoloso per un’istituzione di garanzia. La diminuzione radicale del numero dei senatori (da 315 a 100), a fronte del mantenimento inalterato del numero dei deputati (630), non dà garanzia di equilibrio, soprattutto se il sistema elettivo della Camera dei deputati sarà orientato a conferire una forte premialità numerica alla maggioranza uscita dalle urne.

I correttivi a tale rischi possono consistere in un mix di misure: due interne riforma costituzionale, una esterna e successiva. Le due misure interne consistono, una nella contestuale diminuzione del numero dei deputati, parametrabile sul modello di altre grandi democrazie europee intorno al numero di 500, l’altra nell’inclusione tra i grandi elettori del Presidente della repubblica dei 73 europarlamentari. La prima di queste opzioni, per quanto ragionevole e auspicabile, troverà difficilmente strada nel complicato quadro degli accordi politici tra le varie forze, indispensabili perché la riforma abbia i necessari numeri in Parlamento. Maggiori margini di approvazione ha la seconda opzione, che segnerebbe comunque un bel passo avanti.

Quella esterna e successiva, riguarda la legge elettorale. Materia, com’è noto, non affrontata dalla riforma costituzionale, ma palesemente incombente sulla sostenibilità democratica dell’edificio. Non solo per la delicatissima questione dell’elezione del Presidente della Repubblica, ma più in generale per l’equilibrio del nuovo ordinamento istituzionale, è decisivo che la riforma del Senato, e la sua trasformazione in assemblea a elezione indiretta, sia accompagnata da una legge elettorale per la Camera dei deputati fortemente corretta rispetto agli sbilanciamenti iper-maggioritari dell’attuale testo dell'”italicum“.

Su questo punto occorre essere schietti: tutto ciò che fa della proposta di riforma uscita dalla Commissione affari costituzionali del senato una “buona proposta”, verrebbe in gran parte messo in ombra senza un radicale intervento emendativo del testo di legge elettorale scaturito dall’accordo del Nazareno, verso un abbassamento delle soglie di sbarramento, verso l’innalzamento del quorum per accedere al premio di maggioranza, verso un meccanismo che affidi direttamente al cittadino-elettore la potestà di scegliere il nome e il cognome del proprio rappresentante, avvenga questo per via di collegi uninominali o per preferenza.

inpoC’è infine un punto che, a mio parere, va assolutamente sottolineato, a merito del lavoro parlamentare. Quello relativo agli istituti della democrazia diretta. L’innalzamento del numero delle firme per promuovere leggi di iniziativa popolare, abbinato però a una certezza granitica di tempi e procedure in base alle quali le proposte debbono trovare trattazione nell’ambito parlamentare è un primo fondamentale tassello.

Analoga considerazione va riservata all’istituto del referendum abrogativo, per indire il quale viene innalzato il numero delle firme necessarie, prevedendo uno step intermedio di verifica della costituzionalità da parte della suprema Corte, ma contemporaneamente ridimensionato il quorum per la loro validità, rapportato al 50% più uno degli elettori votanti all’ultima consultazione politica antecedente il referendum stesso.

L’esigenza di rafforzare i processi di partecipazione democratica diretta vale, a maggior ragione, per la riforma costituzionale: quella che, se approvata siano alla quarta lettura, è destinata a diventare la “matrice” regolatoria del funzionamento della nostra democrazia. Su questo punto, è assolutamente indispensabile che, o per via politica, o per via normativa, si trovi la maniera di far sì che l’impianto alla fine scaturente dal passaggio parlamentare sia sottoposto al vaglio del referendum confermativo, anche nel caso (molto improbabile in verità) che la riforma ottenga in Parlamento la maggioranza dei 2/3.

La Costituzione promulgata alla fine del 1947, ed entrata in vigore all’inizio del 1948, si profilò allora come la sistemazione in un compromesso alto, di regole e principi, del patto scaturito tra le forze che diedero vita alla Resistenza e alla Liberazione dell’Italia. La narrazione dell’epopea resistenziale fece dei venti mesi di guerriglia partigiana il passaggio attraverso cui la democrazia repubblicana si differenziava dalla democrazia liberale pre-fascista: proprio in ragione del protagonismo delle masse popolari, fattosi azione nelle bande partigiane.

La saldatura tra Resistenza e Cosituzione è stata, per decenni, il tramite della saldatura tra Costituzione e Popolo. Anche se oggi sappiamo, dalle più recenti acquisizioni storiografiche, come la realtà sia stata ben più complessa e connotata di vaste “zone grigie”, la narrazione ha retto e ha sancito la sacralità della Carta.

Quell’humus oggi non è a portata di mano, non è replicabile nel contesto dato. Parafrasando ciò che Croce diceva a proposito della vicenda che portò alla costruzione dell’unità nazionale, la Costituzione appartiene alla stagione della “poesia”. Mentre la riforma su cui stiamo lavorando sta tutta dentro la stagione della “prosa”. Anzi, di una stagione molto prosaica, in cui è massimo il distacco reale e percepito tra istituzioni di rappresentanza e popolo.

Ecco perché la legittimazione del processo riformatore attraverso un voto popolare confermativo assume, in questo caso, un valore fondamentale, indispensabile per ricucire quella frattura tra rappresentanti e rappresentati, che è alla radice delle patologie della nostra democrazia.

(*) Senatore PD della provincia di Alessandria

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One thought on “Riforma costituzionale: un buon compromesso (e diverse questioni aperte)

  1. Desideravo complimentarmi col Senatore per l’analisi e le proposte articolate (mi hanno chiarito alcuni passaggi) e competenti. Quest’ultima parola mi è molto cara, avendo sostenuto l’ipotesi di costituire un’Alto Senato delle Competenze. Ovvio si tratti di altro, ma non penso tutti i suoi colleghi di Palazzo Madama siano così preparati.
    Dal testo emerge quanto siano contigue tutte le riforme in programma e come sia centrale quella del superamento dell’attuale forma di bicameralismo. Emerge anche la dizione di un fortissimo miglioramento delle ipotesi originarie che mi inducono a pensare come un buon lavoro “competente” non debba essere preventivamente bollato come resistenza al cambiamento, in particolare da chi dovrebbe mediare con costrutto.
    Su questo modo di fare e di non essere (all’altezza) stiamo scontando in tempo reale il rischio che il semestre europeo venga vanificato dall’ingessatura della complessa macchina europea dovuta al posticipo delle nomine. Da qualunque parte la si guardi abbiamo solo da perdere e non avere carte di riserva non aiuta anche in futuro. Benevolmente lo chiamo dilettantismo ma temo sia altro, non intendo però proseguire su questo argomento europeo.
    Tornando all’articolo, mi sia consentita solo l’osservazione che, in ogni caso, un Senato espresso attraverso un voto popolare è più vicino ad esso che un Senato nominato, ancorché formato da persone elette precedentemente in altri ruoli. Un conto sono le cariche periferiche, altro quelle centrali. Se poi mi si obietta che fare il sindaco o altro sia più difficile o importante che essere senatore, mi vien da ridire trasferiamo l’immunità a chi se la merita di più. Risulta ovvia la provocazione, io abolirei un istituto medievale. Insomma, mi piacerebbe continuare a poter eleggere nell’urna i Senatori della Repubblica.
    In ogni caso avanti così, in maniera determinata, auspicando che il Senatore Borioli sia in buona e numericamente notevole compagnia. In modo tale da ridere sonoramente quando illustri commentatori e politici di grido, alla Panebianco e al cerchio magico renziano per intenderci, diranno dell’eccezionale prodotto partorito (gridando ai gufi) e giudicato pertanto allo stesso modo di quello che, usando le stesse parole del senatore, era invece “radicalmente diverso da quello proposto dal governo, addirittura agli antipodi di quello un po’ bizzarro licenziato alcuni mesi fa dalla direzione nazionale del PD”.

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