Le riforme: fare in fretta ma non frettolosamente

Daniele Borioli (*)

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Il messaggio di Renzi è chiaro: le riforme vanno fatte in fretta. L’importante è non farle frettolosamente. Bene, quindi, il timing indicato dal Presidente del Consiglio, a condizione che, nel tempo stabilito, si possa mettere mano a quelle correzioni che il testo licenziato dal Governo richiede, per dare al Paese un risultato apprezzabile.

Per prima cosa va rimarcato come sia assolutamente necessario che il nesso di coerenza tra la riforma del titolo V, a sua volta riformato nel 2001, quella del Senato e quella della legge elettorale, sia molto forte. Ciò al fine di evitare che le ruote motrici della organizzazione democratica della nazione tirino in direzioni diverse, rischiando di sfasciare il veicolo.

La mia opinione, modesta e poco rilevante non essendo io un costituzionalista né, tanto meno, un esperto in materie giuridiche, è che la riforma del titolo V della Costituzione sia il perno sul quale agire per mettere in asse l’intero pacchetto riformatore.

Il limite maggiore che, in tal senso, mi pare sia individuabile nella proposta uscita dal Governo, è una certa “tensione a riaccentrare”, non forte al punto da legittimare il concetto di un vero e proprio “neocentralismo”, ma neppure così tenue da non far emergere un palese disegno di riappropriazione di poteri da parte dello Stato.

La spia di questa “tensione” si ritrova nell’idea di separare con un taglio netto le materie di competenza esclusiva dello Stato da quelle di esclusiva competenza delle Regioni, eliminando il vasto e controverso campo delle materie a cosiddetta “legislazione concorrente” e riassegnando allo Stato funzioni prima condivise con il livello regionale.

Gli esempi portati con maggiore frequenza sono quelli dell’energia, delle grandi reti infrastrutturali, del turismo. Materie su cui è sacrosanto che lo Stato mantenga un primato di programmazione e impulso, ma sulle quali a mio parere è velleitario immaginare un completo esautoramento dei livelli territoriali, dipendendo da essi l’indispensabile armonizzazione tra le politiche strategiche di macroscala e quelle più di dettaglio attinenti il loro inserimento in loco.

Solo per ciascuna delle tre materie individuate, si potrebbero portare esempi concreti del ragionamento che sto svolgendo. Li risparmio per brevità, limitandomi a dire che la presunzione di “esautorare” il livello regionale dalla co-determinazione di taluni campi della legislazione e dell’azione di governo rischia, e di recuperare per questa via efficacia e rapidità di decisione, può volgersi nel suo opposto: aumentando conflittualità e ostacoli che, spesso, è proprio la mediazione territoriale ad affrontare con maggiore incisività.

C’è poi una considerazione più generale, che non voglio tacere. Il depotenziamento del livello regionale appare troppo aderente allo “spirito del tempo”, influenzato dal disdoro che gli scandali di “rimborsopoli” hanno attirato sulle Regioni e sulla loro funzione. Ma una riforma troppo condizionata dagli umori della cronaca, soprattutto quando interviene su delicati meccanismi costituzionali, rischia di uscire malferma sulle gambe.

Aggiungo un ulteriore elemento di riflessione. Ho sentito molto spesso reiterare, in queste settimane, il refrain, secondo cui la riforma del titolo V della Costituzione, varata dal centrosinistra nel 2001, sarebbe stata viziata da due errori: la fretta “elettoralistica”, la subalternità alla spinta leghista.

Quanto alla prima considerazione, che certo coglie un nucleo di verità, mi permetto solo di evidenziare come l’identico rischio possa configurarsi oggi, essendo palesemente orientate l’azione e la proposta a intercettare consensi in vista delle imminenti elezioni europee. Per cui, se la storia è maestra di vita, sarebbe opportuno evitare lo stesso errore.

In merito, invece, alla seconda considerazione, credo occorra evitare l’errore di invertire i fattori del ragionamento. Certo, il centrosinistra finì per alcuni aspetti con l’inseguire la spinta leghista, ma la spinta leghista coglieva un punto vero, un nodo peraltro non ancora risolto e ben presente alla radice dei problemi di sviluppo del nostro Paese: l’inefficienza dello Stato, il dualismo esistente tra la locomotiva del nord e il cigolante rimorchio del Sud.

Sfrondato di tutti gli stereotipati orpelli di carattere separatista, dai luoghi comuni e dagli aspetti folkloristici, che abbiamo conosciuto nel corso dell’epopea padana, quel vulnus rimane aperto e irrisolto. E io inviterei, una volta espresse le giusta reprimenda verso i “serenissimi”, affidati ora alle decisioni della legge, a non sottovalutarne la portata.

Rispetto alla quale, non so se sia il ritorno “con squilla” un massiccio protagonismo esclusivo dello Stato la risposta migliore. Né vale, a mio pare, il temperamento che a questa dinamica verrebbe apportato dall’assurgere al rango di interlocutori primari del potere centrale dei Comuni: che sono per l’Italia, anche in ragione della sua storia lunga, elementi costitutivi indispensabili della democrazia, ma che restano pur sempre, istituzioni amministrative e non legislative.

Per tutte queste ragioni, penso che la riforma del titolo V debba andare nel senso del riordino, del riequilibrio dei poteri tra Stato e Regioni, eliminando ridondanze, attribuzioni improprie di competenze, e sovrapposizioni inutili, senza. Tutto ciò, però, allo scopo di rilanciare il progetto di riforma dello Stato in senso federalista, non di deprimere quel poco di “federalismo” che abbiamo avuto in questi anni.

Il quale, ricordiamolo, è rimasto per molti aspetti incompiuto a causa delle responsabilità dello Stato, che non ha saputo dar corso con la necessaria incisività agli sviluppi contemplati dal titolo V riformato, lasciando molte questioni nel limbo dell’irresolutezza e agendo, su molte e decisive materie, con vere e proprie dinamiche che qualcuno ha definito come “federalismo per abbandono”.

Allo stesso modo, considero un errore, in quanto spia di un disegno di “contrazione” dell’impianto federalista dello Stato, la cancellazione nell’articolo 116 del medesimo titolo V, delle aperture verso il cosiddetto “federalismo differenziato”: vale a dire della possibilità per le Regioni a statuto ordinario di acquisire, secondo precise procedure, ulteriori e autonome competenze, sul modello delle Regioni a statuto speciale.

Una cancellazione che, oltretutto, rende oltremodo impervio l’obiettivo di cimentarsi, nel corso di questa tornata di riforme, sul superamento delle “specialità” statutarie, che in quasi tutti i casi sono esito di una storia che, oggi, potrebbe anche considerarsi superata.

Infine, uno specchietto di riflessione lo voglio aprire sulle Città metropolitane, cui l’appena approvata “Legge Delrio”, ha dato definitivamente il via. E che non trovano, nel testo di legge proposto dal Governo per la riforma del titolo V, alcuna peculiare distinzione di “rango”, rispetto ai Comuni, in relazione ai quali si pongono come aggregazioni di scala, nella gestione di talune materie.

Ritengo che su questo punto, al contrario, occorrerebbe svolgere un supplemento di riflessione, immaginando, almeno ad alcune delle Città metropolitane (quelle che lo sono davvero: Roma capitale, Milano, Napoli, forse Torino), uno status speciale, che contempli almeno su alcune materie, quali i trasporti, la raccolta e lo smaltimento de rifiuti, ecc, l’esercizio di una potestà normativa e regolamentare non sotto-ordinata alla Regione.

Da questa riflessione sulla riforma del titolo V deriva la mia opinione sulla riforma del Senato, che deve ineludibilmente essere orientata al superamento del bicameralismo perfetto, sulle linee indicate dal Governo, ma non senza adeguati correttivi rispetto alla proposta da quest’ultimo formulata.

Innanzitutto, voglio ricordare come l’idea di un Senato delle Regioni e delle Autonomie non sia un’invenzione di Renzi, ma sia frutto maturo di una lunga elaborazione sviluppata e sostenuta dal Partito Democratico sin dalla sua fondazione. E che lo stesso Letta, nella prima fase di questa legislatura, ha posto la riforma del Senato ala base del suo programma, poi prematuramente interrotto.

In coerenza con quanto ho sostenuto a proposito del titolo V, io penso perciò sia da perseguire l’idea di una seconda camera, cui non competa l’attribuzione della fiducia al Governo e che svolga: funzioni di rappresentanza e legislazione nelle materie di competenza delle Regioni, funzioni di co-legislazione in ambito costituzionale ed elettorale, poteri di nomina rispetto alle cariche di garanzia, a cominciare dal Presidente della Repubblica.

Non credo, perciò, pur comprendendo le ragioni teoriche e politiche sottese alle posizioni di alcuni costituzionalisti e anche da taluni senatori del mio gruppo, che sia quello dell’elettività il punto dirimente. Allo stesso modo in cui ritengo, in questo caso con buona pace del Presidente del Consiglio, che sia superflua l’enfasi che viene posta sul tema della gratuità, che non è certo il punto su cui può reggersi tutto l’impianto ma caso mai la brioche buttata in pasto a un’opinione pubblica esasperata dai molti mali che affliggono il Paese.

Ciò che non mi convince nella proposta di riforma messa a punto dal Governo è l’assoluta equiparazione, anche per quanto riguarda i numeri di composizione del futuro Senato, tra rappresentanti delle Regioni e rappresentanti dei Comuni. Così come non mi pare convincente il numero, troppo alto e invasivo dei componenti di nomina del Presidente della Repubblica.

Circa la prima questione, la mia contrarietà deriva dalla funzione nettamente differente che distingue i Comuni dalle Regioni: i primi sono esclusivamente enti di amministrazione; le seconde sono, nelle materie che il titolo V assegna a loro, anche assemblee legislative. Ed essendo il Senato delle Regioni e delle Autonomie prevalentemente un’Assemblea con compiti legislativi o inerenti il processo legislativo, il livello regionale non può non avere in esso una preminenza, seppure temperata in ragione della peculiare storia italiana da un qualche ruolo delle autonomie comunali.

Ragione per cui, pur senza assimilare del tutto il modello del riformando Senato al Bundesrat  tedesco, in cui sono esclusivamente i Lander ad essere rappresentati (modello posto a base di una proposta di legge presentata dal senatore del mio gruppo, Giorgio Tonini, che anch’io ho sottoscritto), credo vada corretta a favore delle Regioni l’assoluta simmetria esistente nel testo del Governo tra esse e i Comuni, prevedendo casomai, in raccordo con le riflessioni prima svolte sulle Città metropolitane, un loro specifico ruolo nel nuovo Senato.

Da ultimo, l’impianto generale sin qui tracciato, porta a un ragionamento di fondo sulla legge elettorale. La quale, seppure ordinaria e non di livello costituzionale, ha molto a che fare con il funzionamento della democrazia e con la sua stessa natura, con i suoi delicatissimi equilibri, tra le funzioni di rappresentanza e quelle attinenti la governabilità

In questa logica, è evidente come una riforma radicale del bicameralismo quale quella delineata dal Governo, e da me condivisa pur con le significative correzioni prima esposte, appaia difficilmente compatibile con il modello elettorale posto dall’”Italicum”. Un modello molto spinto sulla funzione della governabilità, a discapito della rappresentanza, che rischia di alterare l’equilibrio democratico in un impianto costituzionale monocamerale, almeno per ciò che attiene la diretta investitura del suffragio universale diretto.

Ecco perché, se l’idea di riforma del Senato voluta dal Governo andrà in porto nelle linee essenziali della non elettività diretta dei componenti, diventerà ineludibile una radicale correzione dell’”Italicum”: non solo per quanto il vulnus aperto della parità di genere, ma anche per quanto attiene la possibilità degli elettori di scegliere gli eletti, con preferenza o su collegi uninominali, le soglie di sbarramento che sono troppo alte, e quelle per la conquista del premio di maggioranza, che sono troppo basse.

Su questi punti si giocherà la partita delle riforme, sapendo che la posta in gioco è altissima, che il risultato non può essere mancato, pena derive anche peggiori dello stato di difficoltà acuta nel qual ci troviamo; ma che deve essere un risultato utile a rendere più efficiente e moderno il nostro sistema, non a scardinarne surrettiziamente i principi di fondo.

Se per la via di riforme malfatte, o occultate nelle loro finalità autentiche, dovessimo arrivare a un ribaltamento dei principi fondativi della Repubblica parlamentare che oggi conosciamo, avremmo fatto il peggiore dei danni. Molto peggiore di quello che deriverebbe dall’imboccare in modo esplicito la strada del semi-presidenzialismo, che almeno costringerebbe a individuare i contrappesi.

Anche per evitare questo rischio, è sensato e necessario inserire nella riforma l’obbligatorietà, quale che sia la maggioranza parlamentare raggiunta, del referendum confermativo, a valle di tutto il processo. Dare ai cittadini elettori l’ultima parola, è in questo caso doveroso e utile.

(*) Senatore PD della provincia di Alessandria

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2 thoughts on “Le riforme: fare in fretta ma non frettolosamente

  1. Occorre levare le funzioni legislative dalle Regioni, altrimenti, l’Italia ritorna ad essere una pletora di Staterelli, senza, peraltro, privare gli Enti locali del loro potere consultivo, propositivo e della loro funzione amministrativa. Il federalismo è un’unione di piccole unità che ne formano una più grande, non una lottizzazione di qualcosa che deve restare indiviso: e pluribus unum – lo hanno capito anche in una Nazione retrograda come gli Stati Uniti d’America.
    Il neocentralismo, purtroppo, è una spia di uno strisciante programma del mondo economico a matrice liberista: persone che vorrebbero più poteri nelle mani di poche persone e, segnatamente, al Presidente del Consiglio, in maniera tale da avere dominio pressoché assoluto su di una Nazione.

  2. Condivido pienamente il commento del Dott. Ing. Borri, come condivido la prudenza invocata dal Sen. Borioli nella redazione di un progetto “costituzionale” che condizionerà la vita italiana dei prossimi decenni. A questo proposito mi sembra abnorme che i redattori di questo progetto siano una ambigua maggioranza politica che spesso non corrisponde alla maggioranza di governo e sia composta, con rispetto parlando, da persone che sono state elette in liste bloccate tramite un processo elettorale dichiarato incostituzionale.
    Un progetto di cosi’ ampio respiro dovrebbe essere portato avanti con prudenza da persone competenti e elette come lo fu l’Assemblea Costituente. Sulla miseria degli argomenti adottati da parte della maggioranza e dalle sue espressioni apicali circa l’opportunità di eliminare il Bicameralismo ho tediato a sufficienza lettori e colleghi di redazione.
    Sono convinto che non via alcuna necessità di un processo costituente, essendo solo utile il ritorno alla Costituzione delle origini, ma se la maggioranza del Paese davvero intende rinnovare la Costituzione dei Padri allora lo si faccia con un processo costituente degno e non tramite l’indecente spettacolo cui assistiamo da diversi banchi di un Parlamento nominato.

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